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Conseil d'État · 19 mai 1933
Arrêt Benjamin (1933) : fiche d'arrêt et résumé
CE, 19 mai 1933, n° 17413 et 17520
Le maire doit concilier ses pouvoirs de police avec la liberté de réunion : il ne peut pas interdire une conférence publique lorsque, malgré le risque de troubles, d'autres mesures de police lui permettaient de maintenir l'ordre.
L'affaire Benjamin, racontée
Le contexte
Début 1930, à Nevers, les galas littéraires du syndicat d'initiative comportent à leur programme les conférences d'un homme de lettres. Elles suscitent de nombreuses protestations, et le maire se retrouve devant la question que connaît tout responsable de l'ordre public : protéger la réunion, ou l'empêcher ?
Un conférencier contesté
Au programme figurent deux conférences publiques. D'après la présentation officielle du Conseil d'État, des syndicats d'instituteurs protestent en nombre : ils reprochent au conférencier de les ridiculiser à l'occasion de chacune de ses interventions.Deux arrêtés d'interdiction
Le maire de Nevers tranche. Le 24 février 1930, puis le 11 mars, il prend deux arrêtés qui interdisent les conférences. Son motif tient en peu de mots : la venue de l'orateur est de nature à troubler l'ordre public. C'est une crainte, et le Conseil d'État parlera d'une « éventualité de troubles ».Le recours
Dès le printemps 1930, le conférencier et le syndicat d'initiative demandent au Conseil d'État d'annuler les arrêtés. La Société des gens de lettres les rejoint. Ils invoquent notamment le détournement de pouvoir, mais le juge n'aura pas besoin de s'y arrêter.La réponse de 1933
Le 19 mai 1933, plus de trois ans après les interdictions, le Conseil d'État tranche. Il regarde le dossier de près : le risque invoqué n'était pas assez grave pour empêcher le maire de maintenir l'ordre autrement qu'en interdisant. Une formule traditionnelle résume cet encadrement de la police : « la liberté est la règle, la restriction de police l'exception ». La ville de Nevers remboursera les frais de timbre : 36 francs d'un côté, 14 francs 40 de l'autre.
La fiche d'arrêt
Ce que l'on garde de l'affaire en droit, rubrique par rubrique. Revoir la méthode de la fiche d'arrêt.
Les faits
Un syndicat d'initiative inscrit au programme de ses galas littéraires, à Nevers, des conférences publiques d'un homme de lettres. Des syndicats d'instituteurs protestent : ils lui reprochent de les ridiculiser à chacune de ses interventions. Estimant que sa venue est de nature à troubler l'ordre public, le maire de Nevers interdit ces conférences par deux arrêtés, des 24 février et 11 mars 1930.La procédure
La décision ne mentionne aucune juridiction inférieure : le conférencier et le syndicat d'initiative saisissent directement le Conseil d'État d'une demande d'annulation des deux arrêtés pour excès de pouvoir (le recours par lequel on demande au juge d'annuler un acte administratif illégal). Requêtes et mémoires sont enregistrés les 28 avril, 5 mai et 16 décembre 1930. La Société des gens de lettres présente elle aussi une requête, aux mêmes fins et par les mêmes moyens, que la décision traite comme une intervention. Les requêtes, qui posent les mêmes questions, sont jointes et jugées par une seule décision, sur les conclusions du commissaire du gouvernement Michel.Les arguments en présence
Le maire tient de l'article 97 de la loi du 5 avril 1884 le soin de prendre les mesures qu'exige le maintien de l'ordre. Il justifie l'interdiction par le risque que ferait courir la venue du conférencier : elle serait de nature à troubler l'ordre public. Les requérants soutiennent que les arrêtés sont entachés d'excès de pouvoir. La décision ne reproduit pas leurs écritures : elle mentionne seulement un moyen tiré du détournement de pouvoir, qu'elle n'examinera pas, et vise les lois des 30 juin 1881 et 28 mars 1907, qui garantissent la liberté de réunion et sur lesquelles elle va s'appuyer.Le ou les problèmes de droit
Le risque de troubles à l'ordre public suffit-il à justifier l'interdiction d'une conférence publique, ou l'autorité de police doit-elle d'abord rechercher si d'autres mesures lui permettraient de maintenir l'ordre ?La ou les solutions
Le Conseil d'État annule les deux arrêtés et admet l'intervention de la Société des gens de lettres, qui a intérêt à l'annulation. Il pose d'abord la règle : s'il incombe au maire de prendre les mesures qu'exige le maintien de l'ordre, « il doit concilier l'exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté de réunion ». Il constate que les deux réunions avaient le caractère de conférences publiques, puis il examine lui-même, au vu de l'instruction, le risque allégué : celui-ci ne présentait pas un degré de gravité tel que le maire n'ait pu maintenir l'ordre sans interdire, en édictant les mesures de police qu'il lui appartenait de prendre. Les arrêtés sont donc entachés d'excès de pouvoir, sans qu'il y ait lieu de statuer sur le détournement de pouvoir. La ville de Nevers remboursera les frais de timbre.Le considérant décisif l'éventualité de troubles, alléguée par le maire de Nevers, ne présentait pas un degré de gravité tel qu'il n'ait pu, sans interdire la conférence, maintenir l'ordre en édictant les mesures de police qu'il lui appartenait de prendre
La portée
Décision de principe du contrôle des mesures de police : le juge ne se contente pas de constater qu'un risque existe, il en mesure la gravité et se demande si l'ordre pouvait être maintenu sans interdire. Attention à l'anachronisme : la décision de 1933 ne parle ni de proportionnalité, ni de mesure « adaptée » ou « nécessaire ». Le « triple test » est une construction doctrinale et postérieure : l'expression ne figure ni en 1933, ni dans la décision à laquelle le Conseil d'État le rattache, CE Ass., 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l'image et autres, n° 317827. À propos du fichier des passeports biométriques, le juge y retient que des mesures « ne sont pas adaptées, nécessaires et proportionnées » ; le résumé de cette décision, qui la rapproche de Benjamin, précise qu'il « examine successivement si la mesure en cause est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu'elle poursuit ». La formule gagne ensuite la police des réunions et des spectacles : CE, juge des référés, 9 janvier 2014, n° 374508, qui vise Benjamin, exige que les atteintes portées à ces libertés soient « nécessaires, adaptées et proportionnées » ; CE, juge des référés, formation collégiale, 26 août 2016, Ligue des droits de l'homme et autres, n° 402742, reprend à la fois le verbe de 1933 (le maire « doit concilier ») et les trois adjectifs. En droit actuel, l'objet de la police municipale est défini à l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, et le juge des référés rappelait encore le 30 août 2026 (n° 519225) qu'une interdiction de manifester ne peut être prise qu'en dernier recours.
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Où l'arrêt est enseigné
L'arrêt Benjamin est cité dans 4 leçons du programme, sur 2 matières.
Dans l'app aussi : Service public et police administrative : les deux finalités, Le contrôle de la mesure de police : nécessité, adaptation, proportionnalité, Les degrés du contrôle : minimum, restreint, normal, proportionnalité, La notion de police administrative et la finalité préventive.