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Tribunal des conflits · 8 février 1873
Arrêt Blanco (1873) : fiche d'arrêt et résumé
TC, 8 février 1873, n° 00012
La responsabilité de l'État à raison de ses services publics échappe au Code civil : elle obéit à des règles spéciales, dont le juge administratif est seul à connaître.
L'affaire Blanco, racontée
Le contexte
En 1871, la France sort écrasée de la guerre et vit sous un régime provisoire. L'État tire une part considérable de ses recettes du monopole des tabacs : il ne se contente pas de taxer, il fabrique. Les manufactures de tabac sont des usines d'État, exploitées en régie directe, où des ouvriers payés par l'administration poussent des wagonnets de feuilles entre les entrepôts. Celle de Bordeaux est installée en pleine ville, ses portes ouvrent sur la rue.
Un accident de rue
Le 3 novembre 1871, une petite fille de cinq ans et demi passe devant l'entrepôt des tabacs. De l'intérieur, quatre employés poussent un wagonnet chargé (la décision, elle, parle d'un « wagon ») ; le véhicule franchit la porte, la renverse et lui roule sur la cuisse. La blessure est telle qu'il faut amputer. L'enfant a cinq ans, elle vivra estropiée. Son père demande 40 000 francs.Devant quel juge ?
Le père fait ce que ferait n'importe quelle victime : il assigne devant le tribunal civil de Bordeaux, sur les articles 1382 et suivants du Code civil, les ouvriers et l'État qui les emploie. Mais le préfet de la Gironde intervient. Il dépose un déclinatoire : ce procès, dit-il, n'est pas de la compétence du juge ordinaire. Le tribunal refuse de se dessaisir. Le préfet passe alors à l'arme lourde et élève le conflit : le procès est gelé et le dossier part devant le Tribunal des conflits.Un arbitre tout neuf
Le Tribunal des conflits vient d'être rétabli par la loi du 24 mai 1872, celle-là même qui donne au Conseil d'État la justice déléguée. Il est composé pour moitié de conseillers d'État, pour moitié de conseillers à la Cour de cassation, et il est alors présidé par le garde des Sceaux, ministre de la Justice (une présidence qui ne disparaîtra qu'avec la loi du 16 février 2015). C'est cette juridiction toute neuve qui doit dire, sur le cas d'une fillette renversée, qui juge l'État.8 février 1873 : ni le Code civil, ni le juge civil
La réponse tient en quelques lignes. Le Code civil règle les rapports de particulier à particulier ; l'État qui fait fonctionner un service public n'est pas un particulier. Sa responsabilité existe, mais elle « n'est ni générale, ni absolue » : elle a ses règles spéciales. Et puisque le droit applicable est spécial, le juge doit l'être aussi. L'affaire repart donc devant l'administration, non devant le tribunal civil.Le mythe fabriqué après coup
Sur le moment, la décision ne fait pas grand bruit. Elle deviendra fondatrice bien plus tard, quand les grands auteurs du droit administratif, à la charnière des XIXe et XXe siècles, iront y chercher la preuve que l'administration relève d'un droit à elle. C'est la doctrine qui a sacré Blanco, et le recueil des grands arrêts qui l'a installé en tête. L'arrêt est bien fondateur, mais il l'est devenu autant qu'il l'a été.
La fiche d'arrêt
Ce que l'on garde de l'affaire en droit, rubrique par rubrique. Revoir la méthode de la fiche d'arrêt.
Les faits
Le 3 novembre 1871, une fillette de cinq ans et demi passe sur la voie publique devant l'entrepôt des tabacs de Bordeaux, établissement exploité en régie par l'État. Un wagonnet poussé depuis l'intérieur par des employés de l'administration des tabacs la renverse et lui passe sur la cuisse, qui doit être amputée. Son père réclame 40 000 francs d'indemnité.La procédure
Le père assigne, par exploit du 24 janvier 1872, les quatre employés et l'État, pris en la personne du préfet de la Gironde, devant le tribunal civil de Bordeaux. Le préfet dépose le 29 avril 1872 un déclinatoire de compétence (l'acte par lequel l'administration demande au juge judiciaire de se dessaisir). Par jugement du 17 juillet 1872, le tribunal rejette ce déclinatoire et retient l'affaire. Le préfet élève alors le conflit par un arrêté de conflit du 22 juillet 1872, ce qui oblige le tribunal à surseoir à statuer (jugement du 24 juillet 1872) et saisit le Tribunal des conflits, juridiction chargée depuis la loi du 24 mai 1872 de répartir les affaires entre les deux ordres.Les arguments en présence
Le père fonde sa demande sur les articles 1382, 1383 et 1384 du Code civil : l'État, employeur des ouvriers fautifs, doit répondre civilement de leur fait comme n'importe quel commettant répond de ses préposés. Le préfet soutient l'inverse dans son arrêté de conflit : d'une part la part de responsabilité des agents publics s'apprécie selon des règles qui varient dans chaque branche des services publics, d'autre part les tribunaux ordinaires ont l'interdiction de connaître des demandes tendant à constituer l'État débiteur, en vertu des lois révolutionnaires des 22 décembre 1789, 18 juillet et 8 août 1790, du décret du 26 septembre 1793 et de l'arrêté du Directoire du 2 germinal an V.Le ou les problèmes de droit
La responsabilité de l'État à raison des dommages causés aux particuliers par les personnes qu'il emploie dans un service public relève-t-elle des règles du Code civil et, par suite, du juge judiciaire ?La ou les solutions
Le Tribunal des conflits confirme l'arrêté de conflit : le juge judiciaire est incompétent. La responsabilité qui peut incomber à l'État pour les dommages causés par les personnes qu'il emploie dans le service public ne peut être régie par les principes du Code civil, qui sont faits pour les rapports de particulier à particulier. Cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue : elle a ses règles spéciales, variables selon les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'État avec les droits privés. Dès lors, l'autorité administrative est seule compétente. L'assignation du 24 janvier 1872 et le jugement du 17 juillet 1872 sont déclarés non avenus en tant qu'ils visent l'État. Aucun texte ne dictait cette solution : les visas se bornent aux lois de séparation des autorités administratives et judiciaires et aux textes réglant la compétence, la règle est prétorienne.Le considérant de principe la responsabilité, qui peut incomber à l'Etat, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ; Que cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue ; qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés ; Que, dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées, l'autorité administrative est seule compétente pour en connaître
La portée
Décision fondatrice, présentée comme l'acte de naissance du droit administratif. Deux apports : l'autonomie du droit applicable à l'administration (des règles spéciales, et non le droit commun) et la liaison de la compétence et du fond (un droit spécial appelle un juge spécial, d'où la dualité de juridiction). Deux nuances à retenir : l'arrêt borne autant qu'il fonde, puisque la responsabilité publique n'est « ni générale, ni absolue » ; et il ne nomme nulle part un « critère du service public », que l'école du service public (Duguit, Jèze) et la doctrine du début du XXe siècle ont dégagé après coup, faisant de cette décision longtemps discrète le mythe fondateur qu'elle est aujourd'hui. La postérité l'a ensuite corrigée : TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l'Ouest africain (Bac d'Eloka) soustrait les services publics industriels et commerciaux au juge administratif, et le service public de la justice judiciaire relève du juge judiciaire (art. L. 141-1 du Code de l'organisation judiciaire). La dualité elle-même a reçu un appui constitutionnel avec CC, 23 janvier 1987, n° 86-224 DC, qui réserve au juge administratif, comme principe fondamental reconnu par les lois de la République, l'annulation des décisions prises par les autorités exécutives dans l'exercice de prérogatives de puissance publique.
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Où l'arrêt est enseigné
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