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Conseil d'État · 13 décembre 1889
Arrêt Cadot (1889) : fiche d'arrêt et résumé
CE, 13 décembre 1889, n° 66145
Le Conseil d'État juge lui-même la demande d'indemnité d'un agent contre sa ville, sans que le ministre ait à la trancher comme juge : c'est l'abandon du ministre-juge, selon la lecture classique de Cadot.
L'affaire Cadot, racontée
Le contexte
Que faire quand aucun texte ne désigne le juge d'un litige avec l'administration ? Longtemps, la réponse enseignée tient à la hiérarchie : les réclamations contre les actes municipaux vont au préfet, celles contre les actes des préfets au ministre, et le Conseil d'État n'intervient qu'ensuite. C'est la théorie du ministre-juge, qui ne repose sur aucun texte, comme le relèvera le commissaire du gouvernement. Elle vacille à la fin du siècle : depuis la loi du 24 mai 1872, les décisions du Conseil d'État n'ont plus à être signées par le chef de l'État, et la décentralisation donne aux autorités locales un pouvoir de décision propre, sur lequel le ministre n'a pas d'autorité hiérarchique.
Un ingénieur prêté à la ville
Un ingénieur des Ponts et Chaussées est mis à la disposition de Marseille par le ministre des Travaux publics. Un emploi est créé exprès pour lui, à la tête de la voirie et des eaux. Deux ans plus tard, le conseil municipal estime qu'il ne donne pas satisfaction et décide de supprimer le poste. Le 2 mars 1877, le maire lui enjoint de cesser immédiatement son service. L'ingénieur réclame une indemnité ; la municipalité refuse.Deux portes fermées
Il se tourne vers le juge judiciaire : la cour d'Aix répond que l'autorité judiciaire ne peut apprécier la révocation d'un agent nommé par arrêté. Il tente le conseil de préfecture, en invoquant un contrat lié à des travaux publics : incompétence, confirmée par le Conseil d'État en 1883. Six ans ont passé, et aucun juge n'a regardé le fond.Chercher un refus de plus
L'ingénieur saisit alors le ministre de l'Intérieur, mais il n'attend pas de lui une victoire. Selon le commissaire du gouvernement, il veut une déclaration d'incompétence de plus, pour s'adresser ensuite au Tribunal des conflits ; Hauriou précise qu'il espère un conflit négatif qui le ramènerait devant le juge civil. Le ministre répond le 17 octobre 1885. L'ingénieur lit cette réponse comme un rejet au fond et l'attaque pour incompétence devant le Conseil d'État, en demandant subsidiairement à être indemnisé.Le Conseil d'État garde l'affaire
Jagerschmidt propose d'aller au bout de l'évolution. Les litiges communaux de nature administrative ne peuvent pas rester sans juge ; or le ministre, qui n'est pas le supérieur hiérarchique du maire agissant pour les intérêts de la commune, n'a pas à les trancher. Le 13 décembre 1889, le Conseil d'État lit la dépêche du ministre comme un refus de statuer, s'empare des conclusions subsidiaires et juge le litige. L'ingénieur voulait le juge civil : il obtient le Conseil d'État.Une victoire pour les autres
Au fond, il perd : nommé par arrêté comme n'importe quel employé municipal, sans traité particulier, il pouvait être révoqué sans indemnité. La requête est rejetée et les dépens restent à sa charge, plus de douze ans après la perte de son poste. Ce qu'il laisse n'est pas un droit à réparation, mais une voie de droit pour ceux qui viendront après lui.Un grand arrêt sans motif en ligne
Aujourd'hui, ArianeWeb et Légifrance ne donnent de cette décision que la demande et le dispositif, et leur résumé officiel ne parle que de diffamation dans une délibération. La célébrité vient des lecteurs : dès sa note, Hauriou annonce que l'arrêt « sera compté parmi ceux qui auront le plus contribué à détruire la doctrine du ministre-juge ». Pour le motif lui-même, il faut se reporter au Recueil Lebon (p. 1148).
La fiche d'arrêt
Ce que l'on garde de l'affaire en droit, rubrique par rubrique. Revoir la méthode de la fiche d'arrêt.
Les faits
Un ingénieur en chef des Ponts et Chaussées occupe à Marseille l'emploi d'ingénieur directeur de la voirie et des eaux. Les 6, 7 et 9 février 1877, le conseil municipal délibère sur la suppression de ce poste, avec des allégations que l'ingénieur juge contraires à sa considération professionnelle. Par arrêté du 2 mars 1877, le maire supprime l'emploi : l'ingénieur perd brusquement son poste et le bénéfice des retenues opérées sur son traitement pour la caisse des retraites.La procédure
L'ingénieur saisit d'abord l'autorité judiciaire d'une demande en dommages-intérêts : la cour d'appel d'Aix, par un arrêt d'août 1878, la reconnaît incompétente. Le conseil de préfecture des Bouches-du-Rhône se déclare incompétent à son tour par arrêté du 17 juillet 1880, confirmé par le Conseil d'État le 12 janvier 1883. L'ingénieur saisit alors le ministre de l'Intérieur et réclame à la ville 158 000 francs (50 000 pour l'atteinte à sa considération, 105 000 pour la perte de l'emploi, 3 000 pour les retenues). Il défère au Conseil d'État la décision ministérielle du 17 octobre 1885, par une requête enregistrée les 15 janvier et 19 mars 1886. Aucun juge n'a encore examiné le fond.Les arguments en présence
À titre principal, le requérant demande l'annulation pour incompétence de la décision ministérielle : il n'appartiendrait « ni au ministre, ni à aucune juridiction administrative » de connaître de sa réclamation. Subsidiairement, il demande au Conseil d'État d'y faire droit. Le commissaire du gouvernement Jagerschmidt en donne la logique : l'ingénieur tient son emploi pour un contrat de louage d'ouvrage, qui relèverait du juge ordinaire, et il cherche une incompétence de plus pour s'adresser ensuite au Tribunal des conflits. Il lit la réponse du ministre comme un rejet au fond, ce qui supposerait que le ministre s'est cru compétent. Le texte publié ne restitue aucune défense de la ville.Le ou les problèmes de droit
Lorsqu'aucun texte ne désigne le juge de la demande d'indemnité formée contre une commune par l'agent dont l'emploi a été supprimé, ce litige relève-t-il du ministre, ou le Conseil d'État peut-il en connaître directement ?La ou les solutions
Le Conseil d'État rejette la requête et met les dépens à la charge du requérant : le dispositif ne dit rien d'autre. Le texte que publient ArianeWeb et Légifrance passe de l'exposé de la demande au dispositif, sans aucun motif : on n'y lit ni « ministre-juge », ni « juge de droit commun ». Le raisonnement se reconstitue par les conclusions de Jagerschmidt et par la note de Hauriou (S. 1892.3.17), qui cite le motif sur la compétence. Le ministre a seulement refusé de statuer, à bon droit : il n'y a donc rien à annuler pour incompétence. Le Conseil d'État retient alors les conclusions subsidiaires et juge que « du refus du maire et du conseil municipal de Marseille de faire droit à la réclamation du sieur Cadot, il est né entre les parties un litige dont il appartient au Conseil d'Etat de connaître ». Au fond, l'agent n'a droit à aucune indemnité. Pour les propos tenus en séance, le résumé officiel ajoute qu'une commune n'en répond pas pécuniairement : la personne qui se prétend diffamée peut poursuivre personnellement leurs auteurs devant les tribunaux judiciaires.Le dispositif (le texte officiel ne publie aucun motif) La requête du sieur Cadot est rejetée.
La portée
Décision de principe par ce qu'on en a tiré, plus que par ce qu'elle énonce : la présentation du Conseil d'État admet elle-même que la décision ne précise pas le raisonnement qui fonde sa compétence. C'est Hauriou qui y lit la doctrine du Conseil d'État juge de droit commun en premier ressort et l'aboutissement d'une évolution d'une dizaine d'années, après CE, 24 juin 1881, Bougard et CE, 28 avril 1882, Ville de Cannes. Ne parle donc pas d'une rupture soudaine. Blanco disait « l'autorité administrative » ; Cadot répond à la question restée ouverte : qui, dans cet ordre, juge quand aucun texte ne le dit ? Le mécanisme survit à l'espèce : du refus de l'administration naît un litige que le Conseil d'État juge directement. La formule revient dans CE, 28 mars 1890, Drancey, puis dans CE, 6 février 1903, Terrier, n° 7496, dont le texte officiel, lui, donne le motif. Attention à la présentation officielle, qui parle de « tout recours en annulation » : l'affaire portait sur une demande d'indemnité, ce que Hauriou nomme la pleine juridiction. C'est CE Ass., 17 février 1950, Dame Lamotte, n° 86949 qui écrira en toutes lettres que le recours pour excès de pouvoir est ouvert « même sans texte ». Ce qui l'a dépassé : le Conseil d'État n'est plus le juge de droit commun en premier ressort. Ce sont les tribunaux administratifs, depuis la réforme de 1953 (art. L. 311-1 du code de justice administrative). Du refus qui crée le litige reste la règle de la décision préalable (art. R. 421-1 du même code).
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Où l'arrêt est enseigné
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